Seguridad y asistencia social en Cuba: sugerencias para su reforma

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Por Roberto Veiga González y Lenier González Mederos 2016-05-03

Fuente: http://www.cubaposible.net/articulos/seguridad-y-asistencia-social-en-cuba-sugerencias-para-su-reforma-2016-05-03-05-05

Nuestro país se encuentra inmerso en una profunda dinámica de transformaciones, donde el tema del envejecimiento poblacional y el sistema de pensiones de seguridad social y la asistencia serán temas claves en el futuro inmediato del país. Es por ello que Cuba Posible dialoga con un cubano que se ha convertido en uno de los principales expertos latinoamericanos en el tema: el profesor Carmelo Mesa-Lago.

  1. A muchos cubanos les interesa profundizar en cuestiones relacionadas con la seguridad social e ir delineando una proyección para hacer evolucionar positivamente los mecanismos actuales llamados a garantizarla. ¿Cuáles serían los elementos más importantes a tener en cuenta?

En sentido amplio la seguridad social abarca varios programas: 1) el seguro social (como pensiones, licencia monetaria por maternidad, accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, y desempleo); 2) la salud (que puede ser administrada por el seguro social o ser pública); y 3) la asistencia social para los desamparados no cubiertos por el seguro social. En Cuba el término seguridad social se aplica sólo a las pensiones, pues el sistema de salud es público e integrado, la asistencia social es escasa y declinante, y no hay seguro de desempleo. Un buen sistema de seguridad social debe seguir los principios forjados por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) por casi un siglo: cobertura universal, prestaciones suficientes, unidad y trato uniforme, solidaridad social, equidad de género, eficiencia administrativa y costos de gestión razonables, rol del Estado, participación social en la gestión, y sostenibilidad financiera-actuarial.

Cuba ha logrado avances en varios de los principios: una cobertura de la fuerza laboral entre las mayores en América Latina (aunque no hay estadísticas); un sistema unificado y con normas uniformes (salvo el esquema de las Fuerzas Armadas que goza de condiciones y prestaciones superiores, lo cual es típico en la región, salvo en Costa Rica); solidaridad social, equidad de género, y rol del Estado (el mayor en toda la región y excesivo). Por otra parte, las pensiones no son suficientes (y la cobertura de los necesitados por la asistencia social es notoriamente baja), el sistema sufre un grave desequilibrio financiero y, aún más, actuarial, y son palpables ineficiencias administrativas y no existe participación social en la gestión.

  1. ¿Desde hace cuánto tiempo usted trabaja en la seguridad social cubana y de qué forma?

En 1959 había en Cuba 54 cajas o fondos de pensiones con grandes desigualdades en términos de condiciones de acceso y prestaciones, y la mayoría de ellas estaban quebradas. Mi tesis doctoral en Madrid fue sobre este tema y propuse la unificación de dichas cajas y la uniformidad de sus normas. En 1959 tuve la oportunidad de llevar a la práctica en Cuba lo que proponía en mi tesis. Por medio siglo he trabajado en procesos similares en toda América Latina, a fin de evitar la enorme desigualdad y desequilibrio financiero-actuarial que eso ha generado. No hay que tirar por la ventana la unidad e integración que tiene Cuba, pues iría en la dirección contraria al resto de América Latina. De hecho, he propuesto en muchos países (el más reciente, Chile, en 2015), integrar al sistema general, el esquema separado privilegiado de pensiones de las Fuerzas Armadas porque es muy generoso, costoso y subsidiado por el fisco. He tratado el tema de la seguridad social cubana en múltiples libros y artículos, comparándola con el resto de América Latina.

  1. ¿Cuáles podrían ser las debilidades mayores del actual sistema de seguridad social cubano?

La principal es la falta de sostenibilidad financiera y actuarial. El sistema actual es de reparto, sin reserva alguna (el Estado recibe las contribuciones y paga las pensiones) por lo que no puede haber inversiones cuyos réditos serían más importantes que las contribuciones para aumentar las pensiones futuras. El costo del sistema alcanzó su cénit en 7,6 por ciento del PIB, en 2009-2010, pero ha disminuido después a 6,9 por ciento, en 2014. El sistema siempre ha arrojado un déficit financiero (ingresos menos egresos) sufragado por el Estado, que siguió aumentando después de la reforma de 2008: de 40,5 por ciento a 43,8 por ciento en 2013 y de 2,9 por ciento a 3.2 por ciento del PIB. Sin embargo, en 2014 ocurrió, por primera vez, una disminución de ambas cifras: el déficit mermó a 35,2 por ciento y en relación al PIB declinó a 2,4 por ciento. La principal razón de esto es que la reforma de 2008 aumentó la edad de retiro en cinco años; esto se hizo gradualmente en un período de siete años que terminó en 2015, por tanto, un sector importante de la población ha tenido que posponer su retiro y, a corto plazo, debe reducirse el déficit y el costo fiscal.

Sin embargo, en el futuro, el déficit financiero y su carga sobre el PIB volverán a crecer debido a la ascendente esperanza de vida de la población y su acelerado envejecimiento: desde 2015, Cuba tiene la población más envejecida en la región, superando a Uruguay. El déficit actuarial (ingresos para pagar pensiones en el largo plazo) es mucho mayor que el financiero, a pesar de la ligera mejoría en 2014, y el sistema es insostenible a largo plazo por la razón explicada.

La segunda debilidad es la insuficiencia de las pensiones: la pensión media “real” (ajustada a la inflación) cayó a la mitad en 1989-2014 y básicamente es igual desde 2009. La pensión pagada en CUP equivale a 11 CUC o dólares mensuales, la mitad del salario medio en el sector estatal.

Hay ineficiencias, como las largas colas para cobrar las pensiones, el proceso complejo para aprobarlas, el hecho de que sólo una minoría de los trabajadores contribuye al sistema, y la no indexación de la pensión al costo de vida (como en las pensiones, el gobierno decide los aumentos nominales que han estado por debajo de la inflación y se han deteriorado). Por último, los trabajadores no participan en la gestión del sistema.

  1. ¿Cuáles son las experiencias latinoamericanas en las reformas de pensiones y qué ha hecho Cuba?

Entre 1980 y 2011, once países de América Latina implementaron reformas estructurales que privatizaron la totalidad o parte de las pensiones de seguridad social, lo cual aumentó el capital acumulado en los fondos privados y mejoró la eficiencia administrativa de las cuentas individuales. Por otra parte, las reformas no ampliaron la cobertura de la fuerza laboral, en muchos casos la competencia no funcionó, los costos administrativos fueron sumamente altos y los costos de transición aún mayores y por mucho más tiempo que el previsto inicialmente.

Las re-reformas aplicadas en Chile, Argentina y Bolivia, entre 2008 y 2010, aumentaron el papel del Estado en las mencionadas pensiones.

En Argentina se cerró el sistema privado y se transfirió a todos los asegurados (2 millones), junto con sus fondos (9.000 millones de dólares), al sistema público, lo cual ha creado un serio riesgo para el pago de las pensiones futuras. Algo parecido ocurrió en Bolivia, pero su reforma garantizó las cuentas de ahorro individuales. Bajo el primer gobierno de Michelle Bachelet, en 2008, Chile mantuvo el sistema privado, aunque lo mejoró con pensiones más altas, afianzó la solidaridad social y la igualdad de género, fortaleció la competencia y el rol de Estado, y  creó una comisión de usuarios que evalúa anualmente el cumplimiento de las reformas y hace recomendaciones al gobierno. Una nueva re-reforma, con 58 recomendaciones, fue propuesta por la Comisión Presidencial de Pensiones en 2015, en la cual tuve el honor de participar. En estos momentos en El Salvador hay una propuesta de re-reforma del sistema privado de pensiones y en Perú ha comenzado su discusión (estoy envuelto en ambas). Por último, con algunas excepciones, los sistemas públicos de reparto se enfrentan a crecientes déficits financieros y actuariales, así como a ineficiencias, además de pagar  pensiones bajas.

Cuba rechaza la reforma estructural de pensiones; su reforma también, en 2008, se limitó a la modificación de algunos parámetros, por ejemplo: incremento de la edad de retiro en 5 años, de 55 a 60 la mujer y de 60 a 65 el hombre (estas edades aún resultan muy bajas frente a la alta esperanza de vida). Como se ha dicho, en el largo plazo dicha reforma no resolverá el déficit financiero ni el actuarial. Por otra parte, se ha deteriorado el valor real de la pensión a la mitad, así que existe la contradicción entre pensiones muy magras y costos muy altos. La razón principal de este fenómeno es que Cuba tuvo, por 46 años, edades de retiro excesivamente bajas (entre las inferiores en la región) a par de gozar de una esperanza de vida muy alta, de forma que el déficit creció e impidió pagar pensiones adecuadas.

  1. ¿Qué modelos serían convenientes evaluar y comprender para enrumbarnos, adecuadamente, hacia las reformas necesarias en la materia?

Cualquier reforma del sistema  ha de ser precedida de un diálogo social en que participen todos los sectores involucrados, así como de un estudio que evalúe el déficit actuarial del sistema actual. Esto sentaría bases sólidas para un nuevo sistema, que determine el nivel de las pensiones y de las contribuciones, y estime las reservas necesarias para asegurar pensiones adecuadas a largo plazo. La OIT podría hacer el estudio actuarial.

Cuba debería cerrar el régimen actual y crear un nuevo sistema mixto, independiente, con dos pilares: el primero, solidario, o sea, un régimen de reparto (pero con una reserva) y administración pública, que otorgue pensiones básicas (superiores a las pensiones de asistencia social). El segundo, sostenido por un pilar de ahorro en cuentas individuales y administración mixta. Los actuales asegurados, hasta cierta edad, se pasarían al primer pilar y podrían, voluntariamente, contribuir al segundo (este es un régimen de transición que desaparecería); los trabajadores jóvenes pasarían a los dos pilares y los aportes al de ahorro serían obligatorios. Todos los nuevos trabajadores entrarían en el sistema mixto con los dos pilares (modelo costarricense y uruguayo).

El sistema se podría financiar, como es lógico, con contribuciones (porcentajes sobre el salario) de empleadores y trabajadores (según una norma de la OIT, los últimos no deben pagar más del 50% de la contribución total). Los trabajadores que estén solo en el primer pilar, cotizarían junto con sus empleadores a dicho pilar. Los trabajadores que estén en los dos pilares, unidos a sus empleadores, cotizarían a los dos pilares. Las tasas de contribución serían determinadas por el estudio actuarial mencionado. El Estado tendría que hacerse cargo del costo de transición del antiguo sistema cerrado hasta que este desaparezca cuando mueran todos sus retirados y pensionados. Las inversiones de los dos fondos deberían ser variadas, con adecuada regulación legal, procurando inversiones productivas y altos rendimientos a fin de mejorar las pensiones futuras. Las administradoras del pilar de ahorro individual podrían ser privadas o cooperativas, así como una estatal, y todas bajo las mismas reglas. Habría que crear una superintendencia de pensiones autónoma, que supervise todo el sistema. Los trabajadores deberían ejercer vigilancia sobre el sistema a través de una comisión asesora.

  1. ¿Sería posible integrar, debidamente, sus propuestas con las actuales reformas estructurales que se desarrollan en Cuba?

Las reformas estructurales están bien orientadas económicamente (aunque requieren más velocidad y profundidad), pero generan efectos sociales adversos, por ejemplo: extracción de bienes de la libreta de racionamiento y una venta libre muy superior al precio anterior de racionamiento, eliminación de gratuidades y subsidios, aumento del desempleo, etc. El resultado de esto es una mayor población en estado vulnerable y pobreza, que requiere una ampliación de la asistencia social; lo cual demanda una economía sólida. No obstante, la asistencia social, que tiene la menor asignación del presupuesto, mermó de 2,1 por ciento a 0,4 por ciento del PIB entre 2008 y 2014 (1,7 puntos porcentuales) y sus beneficiarios en relación con la población total menguaron de 5,2 por ciento a 1,5 por ciento (3,7 puntos porcentuales).

Una razón del deterioro en los indicadores de asistencia social ha sido la implementación de ciertos Lineamientos de 2011, lo cuales estipulan que los beneficiarios que tengan familia con capacidad para ayudarlos, dejarán de recibir la asistencia. Esta medida no tiene en cuenta el nivel generalizado de necesidad en Cuba y que el valor del salario promedio en el sector estatal (ajustado a la inflación) en 2014 era 28 por ciento del nivel de 1989.

Habría que crear una red mínima de protección social de las personas necesitadas y vulnerables, con un mecanismo de focalización (prueba de ingreso) para evitar “polizontes” (recepción del beneficio sin estar necesitado). En tal caso, la focalización debería basarse en el estado de necesidad de la persona y esto aumentaría notablemente el número potencial de beneficiarios. Por otro lado, el sistema podría financiarse por ingresos provenientes del sistema tributario, que ha mejorado en parte por el aporte del sector no estatal y también por una mejor ejecución de la ONAT. Sin embargo, habría que tener en cuenta incentivos capaces de hacer evolucionar una propuesta de este tipo, por ejemplo: el nivel de la prestación asistencial debería ser, aproximadamente, entre un tercio y una mitad de la pensión mínima, para evitar así los desincentivos a la afiliación al pilar contributivo del sistema mixto propuesto.

Las medidas propuestas crearían un sistema de pensiones (contributivas y asistenciales) que reduciría la pobreza, aumentaría la sostenibilidad financiera-actuarial, mejoraría las pensiones futuras y generaría recursos para inversión doméstica. Esto actuaría como un colchón protector que facilitaría la aceleración y profundización de las reformas estructurales, al suavizar buena parte de sus efectos sociales adversos.

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